Riforma del Terzo Settore

1. Perché si è resa necessaria una legge di riforma?
2. Come si è sviluppato il lavoro di stesura del testo della Riforma?
3. Qual è lo scopo della legge delega?
4. Quali saranno i principali cambiamenti per le organizzazioni del Terzo Settore?
5. Come cambierà la disciplina delle associazioni e delle fondazioni?
6. Come cambierà il servizio civile?
7. Quali cambiamenti per il volontariato e le associazioni di promozione sociale? 
8. Quali cambiamenti per le imprese sociali?
9. Cosa prevede la legge delega sul lato dei controlli?
10. Come sarà finanziata la riforma? Quali novità dal punto di vista fiscale?

Perché si è resa necessaria una legge di riforma?

Un intervento completo di riforma che riguardasse tutte le realtà che ruotano attorno alla definizione di Terzo Settore è stata chiesta a gran voce e a lungo innanzitutto dalle associazioni, dai gruppi di volontariato, dalle cooperative sociali, da tutti quegli enti che pongono le proprie esperienze e competenze al servizio del prossimo. Si parla di un settore che rappresenta una vera e propria dorsale strategica, che ha consentito la tenuta del sistema Paese in questi anni di forte crisi economica e che, al giorno d’oggi, arriva a pesare su quasi il 10% del nostro PIL. Il sistema di regole tuttora vigente nei confronti di questa variegata realtà si caratterizza per una forte disomogeneità. La galassia del Terzo settore è infatti composta da una serie di attori diversi per organizzazione del lavoro, status giuridico, struttura: le Onlus, organizzazioni non lucrative di utilità sociale (disciplinate dal D.lgs. n. 460/1997); le Ong, organizzazioni non governative (regolate dalla legge n. 49/1987); le organizzazioni di volontariato (secondo la legge n. 266/1991); le cooperative sociali di cui all’articolo 2512 del Codice civile (disciplinate poi dalla legge n. 38/1991); le associazioni di promozione sociale (istituite dalla legge n. 383 del 2000); le imprese sociali (introdotte dalla legge n. 118/2005 e disciplinate dal D.lgs. n. 155/2006). Questa vera e propria “giungla” normativa in molti casi non ha consentito un chiaro e corretto svolgimento delle importantissime attività svolte dagli enti del Terzo settore, penalizzando in alcuni casi coloro che lavorano veramente per il perseguimento del bene comune. Scopo della riforma è dare un nuovo quadro di regole omogenee, trasparenti, efficienti, definendo natura, finalità, campi di attività degli enti del terzo settore, nonché i principi e i vincoli che ne ispirano l'azione.

Come si è sviluppato il lavoro di stesura del testo della Riforma?

Il percorso di riforma è stato lungo e articolato, ma soprattutto partecipato, perché fin dal principio si è capito che una buona legge sarebbe scaturita solo dal confronto con i diretti protagonisti. Il 13 marzo 2014 sono state presentate, da parte del Governo, le linee guida per la riforma del terzo settore, testo sul quale si è poi aperta una consultazione online, terminata il 13 giugno, cui hanno partecipato mille soggetti, in maggioranza esponenti e rappresentanti di organizzazioni. Il disegno di legge governativo presentato il 22 agosto è stato incardinato nella Commissione Affari Sociali della Camera il 1o ottobre. Da quel momento sono stati auditi quarantasette soggetti, tra enti privati e pubblici e si è sviluppata un’ampia discussione (ben ventiquattro sedute) molto approfondita che ha portato ad importanti modifiche del testo originario, modifiche ulteriormente apportate con il dibattito e i lavori nell’Aula  della Camera che hanno precisato i confini della delega che il Parlamento affiderà al Governo. Dai 7 originari, la legge delega conta ora 11 articoli. Il testo interviene su quattro direttrici principali:

• la riforma del Codice civile nelle parti in cui regola l’attività delle associazioni e delle fondazioni;
• la costruzione e definizione di un codice del Terzo settore;
• l’aggiornamento dell'impresa sociale;
• l’istituzione di un riformato servizio civile universale.

Qual è lo scopo della legge delega?

Le finalità delle legge delega sono individuate dall’articolo 1 in forza del quale il Governo è autorizzato ad adottare, entro dodici mesi dall'entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi volti a sostenere la libera iniziativa, personale e associativa, finalizzata al bene comune, all’incremento dei livelli di coesione e protezione sociale e all'inclusione e il pieno sviluppo della persona. Il Terzo settore viene qui definito “in positivo”, non è più mera attività non-profit, ma:  «complesso degli enti privati costituiti per il perseguimento senza scopo di lucro, di finalità civiche e solidaristiche e che, in attuazione del principio di sussidiarietà e in coerenza con i rispettivi statuti o atti costitutivi, promuovono e realizzano attività d’interesse generale anche mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale nonché attraverso forme di mutualità». Vengono esplicitamente esclusi dal novero i partiti politici, i sindacati, gli organismi di rappresentanza professionali e quelli categoriali. L'articolo 2 individua invece i criteri generali cui devono uniformarsi i decreti legislativi, tra cui la garanzia del più ampio diritto di associazione, la promozione dell'iniziativa economica privata svolta senza fini di lucro, il riconoscimento dell’autonomia statutaria degli enti. Particolare importanza è data alla semplificazione della normativa vigente.

Quali saranno i principali cambiamenti per le organizzazioni del Terzo Settore?

Innanzitutto, come detto, viene definito con precisione cosa debba intendersi giuridicamente per Terzo Settore, ovvero quel complesso di enti privati costituiti con finalità civiche e solidaristiche che, senza scopo di lucro, promuovono e realizzano attività di interesse generale. Il cuore del provvedimento è rappresentato dalla volontà di costruire condizioni favorevoli alla crescita e al consolidamento di tutti gli enti che a diverso titolo operano nel no-profit, che gioveranno dunque di un sistema normativo finalmente omogeneo, chiaro e trasparente. Si dettano i criteri per una disciplina efficace dell’impresa sociale, vengono ampliati i settori di attività, verso aree di sostegno particolarmente sensibili nel momento attuale. Si introducono misure di sostegno fiscale ed agevolativo, riconoscendo finalmente al Terzo settore una soggettività anche economica, incentrata completamente attorno a precisi obblighi di trasparenza sulla cui osservanza viglieranno il Ministero delle lavoro e delle politiche sociali e l’Agenzia delle entrate, anche avvalendosi delle ultime norme per il contrasto della corruzione.

Come cambierà la disciplina delle associazioni e delle fondazioni?

Per quanto riguarda le associazioni e le fondazioni vengono introdotti dall’articolo 3 principi di revisione del Codice civile. Tra le linee guida indicate, la semplificazione del procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica, l’aggiornamento della disciplina sul regime della responsabilità limitata degli amministratori, il consolidamento delle garanzie dei soci e una nuova regolamentazione per fondazioni o associazioni che svolgano rilevanti attività imprenditoriali. Scopo di tali linee guida, è far emergere realtà medio-grandi, incoraggiandole ad assumere personalità giuridica.

Come cambierà il servizio civile?

La legge delega sottolinea la necessità riformare il servizio civile nazionale per i giovani tra i 18 e i 28 anni, traghettando l’attuale sistema verso un nuovo “servizio civile universale” finalizzato alla difesa dei valori fondativi della patria, attraverso la realizzazione di esperienze di cittadinanza attiva, di solidarietà e inclusione sociale. La delega indica inoltre il bisogno di definire uno stato giuridico specifico per chi presta un tipo di servizio che non deve in alcun modo essere associabile a un rapporto di lavoro e dunque non deve essere soggetto a tassazione. Si richiama il bisogno di pervenire a un meccanismo di programmazione triennale dei contingenti e di prevedere un limite di durata del servizio, non inferiore agli otto mesi complessivi, e comunque non superiore a un anno. L’organizzazione delle attività dovrà contemperare le finalità del servizio con le esigenze di vita e di lavoro del giovane, le cui competenze acquisite sul campo andranno riconosciute e valorizzate. La riforma del servizio civile, con l’obiettivo di avviare a questa forma di servizio per il Paese 100.000 giovani nel 2017, consentirà ad un numero sempre maggiore di giovani di effettuare questa importantissima esperienza di crescita personale, professionale e di servizio nella nostra comunità.

Quali cambiamenti per il volontariato e le associazioni di promozione sociale? 

L'articolo 5 individua i principi che devono ispirare una riforma organica della disciplina sulle organizzazioni di volontariato e sulle associazioni di promozione sociale. Viene richiamata in particolare la necessità di valorizzare i principi di gratuità, democraticità e partecipazione dell’iniziativa volontaristica. Si delega inoltre il Governo a intervenire per aggiornare, armonizzare e coordinare la normativa vigente. Si profila inoltre un intervento sul ruolo dei centri di servizio per il volontariato (CSV), previsti dalla legge n. 266 del 1991 e incaricati di fornire formazione, supporto tecnico e sostegno alle piccole associazioni del territorio. I centri di servizio dovranno acquisire personalità giuridica ed essere guidati da organi di coordinamento di livello  regionale,  ma  senza  che  questo comporti spese a loro carico.

Quali cambiamenti per le imprese sociali?

L’articolo 6 si propone l’obiettivo di rilanciare l'impresa sociale, istituita nel 2006. In coerenza con quanto indicato dalla Commissione europea al Parlamento europeo nel 2011, si richiede di definire tale soggetto come impresa privata con finalità di interesse generale, avente come obbiettivo primario la realizzazione di impatti sociali positivi mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale e che destina i propri utili prevalentemente al raggiungimento di mission sociali. Si fa esplicito riferimento alla necessità di determinare gestioni “responsabili e trasparenti” e al bisogno di definire una  disciplina  che  allenti  alcuni  vincoli  nel  riparto  degli  utili,  permettendo  anche  la presenza nei consigli di amministrazione di rappresentanti di enti pubblici e di aziende profit e non-profit, a patto che non ricoprano ruoli di direzione. La distribuzione e la retribuzione degli utili potrà svolgersi in analogia alle cooperative a mutualità prevalente. Prevista infine l’acquisizione di diritto dello status di impresa sociale per le cooperative sociali  e  per  i  loro  consorzi.  Ne  risulta  un  impianto  coerente  con  quanto  chiesto dall’Europa, che ha definito e individuato nell’impresa sociale un attore fondamentale dell’economia sociale.

Cosa prevede la legge delega sul lato dei controlli?

L'articolo 7  individua i  criteri  che  dovrà  seguire  la  riforma  delle funzioni  di vigilanza, monitoraggio e controllo sugli enti del Terzo settore. Sarà il Ministero del lavoro, in collaborazione con i ministeri interessati e con l'Agenzia delle entrate, a doversene occupare. Inserite indicazioni in materia anche negli articoli 4 e 6, che indicano la necessità di consolidare le funzioni di vigilanza interna ai soggetti con il rafforzamento dei collegi  sindacali.  Il  medesimo  articolo  indica  inoltre  i  criteri  per  realizzare  nuovi strumenti  di  valutazione  di  impatto  sociale.  Contrariamente  a  quanto  avviene  in Europa, dove è comune una cultura della valutazione d’impatto anche in materia di formazione professionale, inserimento lavorativo e scelte in materia di salute, in Italia, fino ad oggi, non si è mai andati oltre alla valutazione d’impatto ambientale. Si è voluto quindi fare un salto di qualità inserendo uno strumento di valutazione qualitativa e quantitativa sul breve, medio e lungo periodo degli effetti sulla comunità di riferimento delle attività svolte dalle pubbliche amministrazioni.

Come sarà finanziata la riforma? Quali novità dal punto di vista fiscale?

Nello stabilire una clausola di invarianza degli oneri finanziari, la legge di delega pone una deroga finalizzata alla costituzione di un fondo rotativo destinato a sostenere gli investimenti di questo settore. La dotazione sarà pari a 50 milioni di euro.
Sul piano fiscale, con l'articolo 9 si intende raccordare la disciplina civilistica con quella tributaria, risolvendo problemi interpretativi che negli anni hanno aumentato enormemente il contenzioso e reso spesso difficile la vita alle associazioni dove più forte è lo spirito associativo e volontario, che si sono trovate a fare i conti con richieste a volte difficilmente comprensibili. La materia dovrà essere razionalizzata e armonizzata, secondo criteri che dovranno orientare le misure agevolative e di sostegno del Governo
L’articolo delega inoltre l’Esecutivo a riformare la disciplina del 5 per mille, indicazione pure contenuta nella delega fiscale, legge n. 23 del 2014. Già nella Legge di stabilità 2015 si è proceduto ad innalzare il limite per la deducibilità e la detraibilità delle erogazioni liberali e a stanziare 500 milioni di euro a sostegno di questo strumento. Nella delega in oggetto si chiede stabilità a questo importo e si indicano criteri più selettivi e un sistema più trasparente sull'uso dei fondi.